ดร.ภาคภูมิ แสงกนกกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ แสดงความเห็นกรณีรัฐบาลเคยมีแนวคิดจะใช้ประโยชน์จากเงินกองทุนประกันสังคมในการปล่อยกู้ว่าเป็นแนวคิดของนโยบายกึ่งการคลัง

ความแตกต่างระหว่างนโยบายการคลังกับนโยบายกึ่งการคลังขึ้นอยู่กับที่มาของเงิน นโยบายการคลังมีรายได้มาจากภาษีอากร โดยมีกฎหมายภาษีฯ ที่ระบุว่ารัฐมีอำนาจในการเก็บภาษีสิ่งใดบ้าง และมีหน้าที่ต้องชี้แจงด้วยความโปร่งใสว่าเงินที่เก็บภาษีมาได้เอาไปใช้อะไรบ้าง ในรูปแบบของพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ที่ครอบคลุมการใช้จ่ายตั้งแต่เดือนตุลาคม – กันยายน ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาและตรวจสอบจากรัฐสภา ไม่สามารถนำเงินภาษีเหล่านี้ไปใช้นอกเหนือรายการที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.งบประมาณฯ ส่วนนโยบายกึ่งการคลัง มีแหล่งเงินมาจากสถาบันการเงินที่อยู่ใต้การกำกับของรัฐบาล ไม่ได้มาจากภาษี มีความซับซ้อนยุ่งยากน้อยกว่านโยบายการคลัง หลายรัฐบาลที่ผ่านมาใช้นโยบายนี้มาตลอด โดยเฉพาะ รัฐบาลนายทักษิณ ชินวัตร มักถูกวิจารณ์ว่าเป็นแหล่งเงินทุนของนโยบายประชานิยม ไม่รักษาวินัยทางการคลัง และใช้จ่ายฟุ่มเฟือย เป็นต้น เพราะ ข้อดีของนโยบายกึ่งการคลัง คือ มีความคล่องตัวมากกว่านโยบายการคลัง ไม่ต้องทำ พ.ร.บ. งบประมาณในการใช้จ่าย และให้สถาบันการเงินปล่อยกู้แทน ซึ่งมีความอิสระมากกว่า อีกทั้งสถาบันทางการเงินเหล่านี้มีแหล่งข้อมูลของกลุ่มเป้าหมายชัดเจน ถ้ารัฐบาลอยากช่วยเหลือเกษตร ก็ให้ ธ.ก.ส. ปล่อยกู้กับเกษตรกรที่สามารถปล่อยกู้และมีความสามารถใช้หนี้ได้ ต่างจากนโยบายการคลัง ที่ระบุกลุ่มเป้าหมายได้ยากกว่า และไม่ทรายได้ว่าผู้ที่กู้จะมีความสามารถใช้หนี้ได้หมด นอกจากนี้รัฐยังไม่ต้องแบกรับภาระการคลังเอง แต่ข้อเสียของนโยบายกึ่งการคลัง คือ รัฐไม่เห็นต้นทุนที่แท้จริงของนโยบายสาธารณะ

อย่างก็ตาม ตนมองว่าเหตุผลที่รัฐบาลต้องใช้นโยบายกึ่งการคลัง เนื่องจากกฎหมายงบประมาณในปีนี้เสร็จล่าช้ากว่าทุกปี ใกล้เดือนธันวาคมแล้วกฎหมายยังไม่ออก และรัฐบาลที่แล้วใช้นโยบายการคลังอัดฉีดเศรษฐกิจจำนวนมหาศาลและใช้งบประมาณขาดดุล และมีหนี้สาธารณะ 46 เปอร์เซ็นต์ ของ GDP ซึ่งไม่ควรเกิน 60 เปอร์เซ็นต์ ของ GDP ซึ่งเป็นสัญญาณเตือนว่ารัฐบาลไม่ควรจะก่อหนี้มากกว่านี้ ดังนั้น การใช้นโยบายกึ่งการคลังก็จะช่วงลดภาระ และรัฐบาลไม่ต้องก่อหนี้มากขึ้น

ระบบประกันสังคมไทย VS ยุโรป

ระบบประกันสังคมในยุโรป มีหลักการ Inter-generation Solidarity หรือ การสร้างความสมานฉันท์ระหว่างรุ่น ยกตัวอย่างคือ ตนอยู่ในวัยทำงานจ่ายเงินเบี้ยประกันเพื่อได้สิทธิคุ้มครองที่จะใช้ได้ในอนาคต แต่ยังใช้ไม่ได้ในปัจจุบัน เพราะเงินที่จ่ายไปสำนักงานประกันสังคมเอาไปใช้จ่ายสิทธิประโยชน์ให้คนรุ่นพ่อแม่ และเมื่อตนแก่ตัวไปก็เป็นหน้าที่ของคนรุ่นหลังที่ต้องจ่ายเงินแล้วสำนักงานประกันสังคมก็จะเอาเงินก้อนนี้มาจ่ายให้คนรุ่นตนแทน ทำให้คนแต่ละรุ่นมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบซึ่งกันและกัน เงินที่ได้มาก็จ่ายเพื่อคนก่อนหน้าเรา ไม่ใช่จ่ายเพื่อเราได้ประโยชน์ ดังนั้นเท่ากับว่าเงินที่จ่ายไปผู้ประกันตนจะเอาไปกู้ไม่ได้

หลักการที่สองคือ ลดความเสี่ยงสังคมที่เกิดขึ้นกับแรงงาน เช่น การตกงาน ความเจ็บป่วยจากการทำงาน ความชราภาพ หรือปัญหาสุขภาพ กองทุนนี้จึงมีหน้าที่คุ้มครองแรงงานทุกคนให้มีความมั่นคงในชีวิต เพิ่มผลผลิตให้กับประเทศ

หลักการที่สาม คือการกระจายความเสี่ยง แต่ละคนมีความเสี่ยงไม่เท่ากัน แต่มารวมกัน คนที่มีความเสี่ยงน้อยก็ต้องช่วยคนที่มีความเสี่ยงมาก

หลักการที่สี่ คือ การกระจายรายได้ คนที่มีรายได้สูง หรือมีความสามารถในการผลิตมากกว่าก็ต้องกระจายไปให้คนที่มีความสามารถในการผลิตน้อยกว่า

ส่วนองค์กรที่ดูแล อยู่ภายใต้ระบบไตรภาคี คือ นายจ้าง, ลูกจ้าง, และรัฐบาลที่ทำหน้าที่วางนโยบายกับออกกฎหมาย แต่ไม่มีส่วนได้-เสีย เพราะถ้ารัฐเข้าไปมีส่วนได้เสียจะเกิดปัญหาในการแก้ไขข้อพิพาทระหว่างนายจ้างกับลูกจ้าง เพราะปกติแล้วลูกจ้างกับนายจ้างจะขัดแย้งกัน แต่ถ้ารัฐบาลมีส่วนได้เสียแล้วเข้าข้างใครฝ่ายนั้นก็จะชนะ ดังนั้นแหล่งทุนของเงินประกันสังคมจะมาจากแค่ลูกจ้างกับนายจ้าง โดยที่นายจ้างออกเยอะกว่า จะทำให้สำนักงานประกันสังคมมีความอิสระมากขึ้น

ขณะที่กองทุนประกันสังคมของไทย โดย พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 ระบบไตรภาคี รัฐจะเป็นผู้ให้เงินสนับสนุนด้วย ให้เงินเท่าๆ กับนายจ้างและลูกจ้าง และเมื่อนำภาษีประชาชนมาใช้ ดังนั้นสำนักงานประกันสังคมจึงเป็นระบบราชการ อยู่ภายใต้กระทรวงแรงงาน มีผู้แทนจากภาครัฐ นายจ้าง และลูกจ้างเป็นคณะกรรมการ ไม่ได้มีอิสระเท่าองค์กรมหาชน แต่มีความพิเศษคือ เงินของกองทุนประกันสังคมไม่ต้องเอาเข้าคลัง และสามารถนำไปลงทุนได้ แต่ขึ้นอยู่กับว่าคณะกรรมการจะมีความเห็นอย่างไร แต่ต้องเป็นการลงทุนที่ไม่มีความเสี่ยง เช่น การซื้อพันธบัตรรัฐบาล ซึ่งสาเหตุที่ต้องนำเงินเหล่านี้ไปลงทุนเนื่องจากเงินทุนอาจจะไม่พอสำหรับอนาคตที่มีเงินเฟื้อและค่าเงินเปลี่ยนไป อีกทั้งจำนวนประชากรในของรุ่นอนาคตมีน้อยกว่าคนรุ่นก่อน ก็จะมีความเสี่ยงที่เงินประกันสังคมที่เก็บได้ในอนาคตไม่พอสำหรับประชากรในรุ่นก่อน แต่หากลงทุนที่มีความเสี่ยงก็จะขัดหลักการของประกันสังคม เพราะไม่ใช่ธนาคารหรือสถาบันการเงิน ไม่มีอำนาจในการปล่อยกู้

ดร.ภาคภูมิ กล่าวอีกว่า หากมีการแก้กฎหมายให้ปล่อยกู้เงินกองทุนประกันสังคมได้ ก็จะเป็นการเพิ่มความเสี่ยงของเงินทุน เท่ากับเอาเงินของแรงงานทั้งประเทศไปรับความเสี่ยงแทนรัฐบาล โดยคนที่มีอำนาจในการตัดสินใจลงทุนมาจากอำนาจการแต่งตั้งของรัฐบาล ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งด้วยซ้ำ

ข้อเสนอต่อการปฏิรูปประกันสังคม

อันดับแรก ประกันสังคมไทยที่เป็นระบบราชการ มีอิสระน้อยเพราะติดระเบียบราชการ ซึ่งควรปฏิรูปให้มีอิสระมากขึ้น เป็นหน่วยงานที่เอกชนสามารถบริหารได้เอง หากมีการแก้กฎหมายให้ปล่อยกู้ได้ ความเป็นอิสระของประกันสังคมก็ยิ่งน้อยลง เพราะต้องทำตามคำสั่งรัฐบาล ที่จะให้ปล่อยกู้กับกลุ่มใดในอนาคต ดังนั้นการเพิ่มอิสระของกองทุนคือ รัฐบาลอาจยกเลิกการสนับสนุน และออกกฎหมายให้ภาคนายจ้างจ่ายเงินสมทบมากขึ้น

ประการต่อมา คือ ความยั่งยืนของงบประมาณ แทนที่จะปล่อยกู้ในกองทุนที่มีความเสี่ยงมากขึ้น เพราะในอนาคตมีแนวโน้มที่มีรายจ่ายมากกว่ารายรับ ควรจะเปลี่ยนเป็นการเพิ่มเบี้ยประกัน เพราะเบี้ยประกันนี้อยู่ที่ 750 บาทมาตั้งแต่ปี 2533 โดยไม่พิจารณาถึงค่าเงินเฟื้อ และไม่ใช่อัตราก้าวหน้าที่คนมีรายได้สูงกว่าควรจะจ่ายเบี้ยประกันสูงกว่า ส่งผลให้สิทธิประโยชน์ที่ประกันสังคมจะให้ได้น้อยลง ส่วนหนึ่งปัญหาของการไม่ขึ้นเบี้ยประกันทั้งลูกจ้างและเงินสมทบจากนายจ้าง เนื่องจากจุดเริ่มต้นไม่ได้มาจากการเรียกร้องของภาคแรงงาน แต่มาจากรัฐบาลถูกกดดันโดย IOO ที่ผ่านมารัฐบาลให้ความสำคัญกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ นายจ้าง และการลงทุน มากกว่าความมั่นคงของแรงงานและสวัสดิการ หากรัฐบาลมีกฎหมายเพิ่มการจ่ายเบี้ยประกัน ก็อาจจะทำให้มีคนมาลงทุนในประเทศน้อยลงเพราะต้องจ่ายต้นทุนแรงงานสูงขึ้น

แต่ปัญหาที่จะตามมาคือประชาชนอาจจะไม่ยอมจ่ายเบี้ยประกันในราคาที่สูงขึ้น ซึ่งปัญหาคือสิทธิประโยชน์ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชน และไม่รู้สึกว่าเป็นเจ้าของร่วมกับประกันสังคม ดังนั้นหากสำนักงานประกันสังคมมีอิสระมากขึ้น แต่ยึดโยงกับแรงงาน คณะกรรมการมาจากการเลือกตั้งอย่างแท้จริง เพิ่มสิทธิประโยชน์ให้ครอบคลุมให้ประกันเอกชนเป็นเพียงส่วนเสริม และมีความสมานฉันท์ในสังคม แรงงานรู้สึกถึงความรับผิดชอบร่วมกัน ซึ่งชาติในยุโรปจะมีการปลูกฝังมาตั้งแต่เด็กให้คนในชาติรู้สึกถึงการรับผิดชอบร่วมกัน ไม่คิดถึงแต่ผลประโยชน์ของตัวเอง โดยจะเป็นการปลูกฝังระยะยาว

ดร.ภาคภูมิ กล่าวว่า รัฐบาลควรจะต้องพิจารณาได้แล้วว่านโยบายการคลังหรือนโยบายกึ่งการคลังที่จะใช้มีประสิทธิภาพมากขนาดไหน ไม่ใช่ใส่แต่เงินแล้วเศรษฐกิจไม่โตตามที่หวัง หรือเป้าหมายอื่นๆ ไม่ได้เป็นไปตามที่หวัง ต้องพิจารณาว่ารายจ่ายที่ใช้ไปมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้หรือไม่ 

ขณะเดียวกัน เงินประกันสังคมขณะนี้มี 2.1 ล้านล้านบาท รายได้มากกว่ารายรับทุกปี เพราะสิทธิประโยชน์ไม่มากนัก หลายรัฐบาลจึงมองว่าเป็นแหล่งเงินที่มีความมั่นคงสูง แต่การจ่ายเงินบำนาญล็อตใหญ่ยังไม่เริ่มต้นขึ้น เพราะเริ่มเก็บเงินปี 2533 ดังนั้นในปี 2563 จะครบ 30 ปีสำหรับคนที่จ่ายเงินรุ่นแรก และกองทุนประกันสังคมจะต้องจ่ายเงินบำนาญให้คนรุ่นนี้ที่เกษียณอายุในปี 2563 ซึ่งถือเป็นรายจ่ายก้อนใหญ่ อีกทั้งอัตราการเกิดของประชากรน้อยลง ในอนาคตก็จะมีคนที่จ่ายเบี้ยประกันน้อยลงกว่าคนรุ่นปัจจุบัน ประกอบกับระบบการจ้างงานในอนาคตเปลี่ยนแปลงไป คนเป็นฟรีแลนซ์มากขึ้น คนเหล่านี้ก็จะไม่ได้จ่ายเงินประกันสังคม ทำให้ในอนาคตอาจมีแนวโน้มที่เงินกองทุนประกันสังคมไม่เพียงพอ