การเมือง
สรุปภาพรวมอันยากเย็นของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ปลดล็อคระบบเลือกตั้ง
Aug 26, 2021
( Last update Aug 26, 2021 03:39 )
รัฐสภาผ่านวาระ 2 ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ แก้ไขระบบเลือกตั้งกลับไปเป็นแบบรัฐธรรมนูญ 2540 แต่ไม่กำหนดสัดส่วนคะแนนขั้นต่ำ
- ‘การแก้รัฐธรรมนูญ’ เป็นประเด็นใหญ่มาตั้งแต่เดือนมีนาคม 2563 มันเป็น 1 ใน 3 ข้อเรียกร้องของม็อบที่นำโดยเยาวชน เพียงเวลาไม่ถึง 1 ปีเหตุการณ์ต่างๆ เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว จากจุดตั้งต้นร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ วันนี้สิ่งที่ได้คือ ระบบเลือกตั้งใหม่ เพียงประการเดียว ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลเองก็อยากได้เช่นกัน เนื่องจากระบบเลือกตั้ง 2560 นอกจากจะมีช่องโหว่ที่ดู ‘มั่ว’ ในการคำนวณจำนวน ส.ส.แล้วยังทำให้พรรคใหญ่เสียเปรียบในการเลือกตั้งครั้งหน้าที่ไม่ว่าช้าหรือเร็วก็ต้องเกิดขึ้น
- เท้าความก่อนว่า ปลายปี 2563 มีการบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญมากถึง 7 ร่าง ทั้งจากฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และภาคประชาชนที่เป็นเวอร์ชั่นถอดรากถอนโคนอำนาจ คสช. จุดใหญ่ใจความของการแก้ไขตอนนั้นคือ ต้องการให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ผ่านการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ข้อถกเถียงสำคัญก็คือ จะล็อคไม่ให้ สสร.แก้หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 สถาบันพระมหากษัตริย์ หรือไม่
- เดินทางมาจนกระทั่งรัฐสภาผ่านวาระ 1 ให้กับร่างหลัก 2 ร่างและปัดตกที่เหลือ คำตอบที่ได้มาแล้วมี 2 เรื่อง คือ (1) รัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีชัย ฤชุพันธุ์และคณะวางเงื่อนไขให้แก้ได้ยากมากที่สุดในประวัติศาสตร์นี้ จะแก้ไขรายมาตราได้ง่ายขึ้น (2) จะมี สสร.ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่แต่จะไม่แก้ไข หมวด 1-2
- แต่แล้วก่อนจะไปสู่วาระ 2 ต้นเดือนกุมภาพันธ์ 2564 การล้มกระดานก็เกิดขึ้น เมื่อไพบูลย์ นิติตะวัน และพวกยื่นญัตติด่วนว่าจะต้องส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่านี่เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับซึ่งต้องทำประชามติก่อนหรือไม่ เรื่องราวอลหม่านมากเพราะฝ่ายค้านยืนยันว่านี่ไม่ใช่การร่างใหม่ แต่เป็นการแก้รายมาตราคือ ม.256 เพื่อตั้ง สสร. อีกทั้งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ผ่านวาระ 1 แล้ว เป็นอำนาจของสภาที่จะตัดสินใจไม่ใช่ศาลรัฐธรรมนูญ แม้แต่ ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาลเองก็เห็นเช่นนั้น แต่การโหวตก็ออกมาชนะอย่างสูสีเพราะมี ส.ว.สนับสนุน ในที่สุดจึงส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญ กลางเดือนมีนาคม 2564 ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยซึ่งก็สร้างความอลหม่านในการตีความอีกครั้ง โดยสร้างมาตรฐานล็อคประชามติ 2 หนทั้งก่อนและหลังการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ไม่ได้บอกชัดๆ ว่า สิ่งที่สภาพิจารณาอยู่เข้าข่ายยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ สภาถกเถียงเรื่องนี้กันอีกหลายชั่วโมง สุดท้ายมีการโหวตวาระ 3 เกิดขึ้นแต่เสียงของสภาไม่ถึงกึ่งหนึ่ง (เห็นชอบ 208 ไม่เห็นชอบ 4 เสียง งดออกเสียง 94 ไม่ลงคะแนน 136 เสียง) ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าวจึงเป็นอันตกไป
- การแก้ไขรัฐธรรมนูญเริ่มต้นใหม่อีกหน คราวนี้ ส.ส.ปรับเกมแก้ไขกันเพียง ‘ระบบเลือกตั้ง’ เพื่อรองรับการเลือกตั้งที่กำลังจะเกิดขึ้น มีร่างเข้าประกวด 13 ร่างและผ่านวาระแรกเพียงร่างเดียวคือ ร่างที่เสนอโดยพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งเขียนแก้ไขไว้เพียง 2 มาตรา เรียกว่ายังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์สำหรับการแก้ไขระบบเลือกตั้ง ในชั้นกรรมาธิการจึงแก้ไขเพิ่มเติมอีกหลายมาตรา แต่ก็ถูกท้วงติงว่าเป็นการแก้ไขเกินกว่าหลักการที่ผ่านในวาระแรก และทั้งพรรคก้าวไกลกับ ส.ว.ต่างก็ขู่ว่าจะส่งเรื่องนี้ต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าผิดข้อบังคับ ในที่สุด กมธ.ได้แก้ด่วนหน้างานชนิด "แก้วันนั้นส่งวันนั้น" แบบไม่เคยมีมาก่อน โดยตัดลดมาตราลงเหลือเพียง 4 มาตราสำคัญ สร้างความสับสนวุ่นวายในการอภิปรายวาระ 2 เมื่อวันที่ 24 ส.ค.ถกเถียงเรื่องนี้กันจนหมดวัน
- ข้อถกเถียงสำคัญของวาระ 2 ที่เถียงกันในสภาคือ จะกลับไปใช้ระบบแบบปี 2540 ที่เรียกว่า ระบบคู่ขนาน (Parallel/ Mixed-Member Majoritarian – MMM) หรือจะใช้ระบบแบบเยอรมนีที่เรียกว่าระบบผสม (Mixed-Member Proportional – MMP)
- ความเห็นที่แตกต่างในระบบเลือกตั้งหนนี้ เราไม่อาจแยกฝ่ายเป็นฝ่ายค้าน-ฝ่ายรัฐบาลได้ แต่ควรแยกเป็นพรรคขนาดใหญ่ (พลังประชารัฐ เพื่อไทย) - พรรคขนาดกลาง (ประชาธิปัตย์ ก้าวไกล) เพราะพรรคใหญ่นั้นเห็นด้วยกับระบบแบบปี 2540 ขณะที่พรรคขนาดกลางเห็นด้วยกับระบบแบบเยอรมนี
- ระบบเลือกตั้งทั้ง 2 แบบใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบเหมือนกัน คือ ส.ส.แบ่งเขต (เลือกคนที่รัก) และส.ส.บัญชีรายชื่อหรือปาร์ตี้ลิสต์ (เลือกพรรคที่ใช่) แต่ต่างกันที่การคำนวณ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์
- ระบบ MMM จะคำนวณ 'แยกขาดจากกัน' ระหว่าง ส.ส.ทั้ง 2 ประเภท ซึ่งเป็นระบบที่ส่งเสริมให้เกิดการเมืองแบบพรรคขนาดใหญ่ 2 พรรคสู้กัน ข้อวิจารณ์สำคัญคือ พรรคใหญ่นอกจากจากได้ ส.ส.พื้นที่เยอะแล้ว ยังจะได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์เยอะด้วย แต่เมื่อดูคะแนนรวมทั้งประเทศทั้งสองแบบของพรรคแล้วคำนวณ ‘ส.ส.พึงมี’ จะพบความคลาดเคลื่อนได้ที่นั่งมากเกินจริง สาทิตย์ วงศ์หนองเตย จากพรรคประธิปัตย์ ยกตัวอย่างคะแนนเลือกตั้งในปี 2544 ระบุว่า พรรคอันดับหนึ่งได้ ส.ส.ทั้งสองแบบรวม 248 ที่นั่ง ทั้งที่ดูจากคะแนนรวมควรจะได้ 203 ที่นั่ง ส่วนพรรคอันดับสองได้ ส.ส.ทั้งสองแบบ รวม 128 ที่นั่ง ทั้งดูจากคะแนนรวมควรจะได้ 132 ที่นั่ง แต่ข้อดีของระบบนี้ก็เห็นเด่นชัดดังที่ปรากฏแล้วว่า รัฐบาลที่ได้จะมีเสถียรภาพสูง สามารถผลักดันนโยบายสำคัญๆ ให้เกิดขึ้นจริงได้
- ระบบ MMP ได้ชื่อว่าเป็นระบบที่จัดสรรที่นั่ง ส.ส.กับคะแนนเสียงที่พรรคการเมืองได้รับใกล้เคียงกันที่สุด และเอื้ออำนวยต่อพรรคขนาดเล็ก พรรคขนาดกลางให้เติบโตสร้างความหลากหลายในพื้นที่การเมือง โดยระบบนี้จะคำนวณ ส.ส.ทั้งสองแบบแบบ ‘เชื่อมโยงกัน’ โดยดูคะแนนรวมทั้งประเทศ คำนวณว่า ส.ส. 1 คนเฉลี่ยแล้วต้องได้เสียงเท่าไร จากนั้นคำนวณ ‘ส.ส.พึงมี’ ที่พรรคนั้นๆ ควรจะได้ แล้วหักออกด้วยจำนวน ส.ส.เขตที่ได้มา ที่เหลือคือ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ ปัญหาก็คือ ระบบของไทยนั้นล็อคจำนวนส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ไว้คงที่ ทำให้พรรคที่ได้ ส.ส.เขตมากเกินไปจะพลอยไม่ได้ที่นั่ง ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ แบบ 0 ที่นั่งก็มี ร่างรัฐธรรมนูญที่ดูจะแก้ปัญหานี้เพราะมีการเผื่อจำนวนเอาไว้มีอยู่ฉบับเดียวแต่ถูก สนช.โหวตตกไปคือ ร่างฉบับ บวรศักดิ์ อุวรรณโณและคณะ ซึ่งกำหนดว่า ส.ส.ในสภามีไม่น้อยกว่า 425 คน แต่ไม่เกิน 475 คน แบ่งเป็น ส.ส.เขต 250 คน ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ไม่น้อยกว่า 200 คนแต่ไม่เกิน 220 คน แบ่งพื้นที่ประเทศออกเป็น 6 ภาค
- ศิริกัญญา ตันสกุล จากพรรคก้าวไกล นำเสนอว่า ระบบ MMP จะช่วยให้เกิดความเป็นธรรมในการแข่งขันในสนามเลือกตั้งและเป็นผลดีระยะยาวต่อระบบสภา เพราะจะมีความหลากหลายของกลุ่มต่างๆ ที่สามารถเข้าสู่สภามากขึ้น ไม่เกิดระบบ 2 พรรคใหญ่ซึ่งเป็นบริบทสังคมการเมืองของอดีตเมื่อ 20 ปีก่อน และเราควรพัฒนาระบบเลือกตั้งให้ดีขึ้น ขณะที่ชลน่าน ศรีแก้ว จากพรรคเพื่อไทยระบุว่า ระบบเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ 2540 ถูกใช้มาแล้วพิสูจน์แล้วว่ามีประสิทธิภาพ อีกทั้งการจะทำให้ระบบ MMP มีประสิทธิภาพเต็มที่ต้องไม่ล็อคจำนวนปาร์ตีลิสต์อย่างที่เป็นอยู่ จึงควรต้องมีการแก้ทั้งระบบเมื่อมีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่
- “สิ่งที่ผมเสนอไป มันมีความชัดเจนแล้ว เราเคยผ่านการใช้มาแล้ว และผมเชื่อว่ารัฐธรรมนูญนี้อยู่ได้ไม่นาน สิ่งที่เป็นข้อเสนอดีๆ เราสามารถเขียนในรัฐธรรมนูญใหม่แบบทั้งระบบ ตอนนี้ใส่แค่นี้ ถ้าได้ มันแค่ยาทาแผล เราอยากได้ยาดีทั้งตัว แต่นี่เอามาปิดแผล ต้องเอาก่อน ดีกว่าไม่ได้อะไรเลย” ชลน่านกล่าว
- ล่าสุด ค่ำวันที่ 25 ส.ค. รัฐสภาได้โหวผ่านวาระ 2 ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญว่าด้วย ระบบเลือกตั้งแล้ว ผลลัพธ์คือ มี บัตรเลือกตั้ง 2 ใบ แบ่งเป็น ส.ส.เขต 400 คน ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ 100 คน แนวโน้มน่าจะคล้ายกับระบบ MMM เมื่อปี 2540 ส่วนรายละเอียดต่างๆ นั้นให้ไปกำหนดในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ซึ่งเรื่องนี้ก็ยังเป็นประเด็นต้องจับตาว่ารายละเอียดหน้าตาของระบบเลือกตั้งจะออกมาตรงกับเจตนารมณ์เพียงใด
- ข้อถกเถียงที่น่าสนใจแม้จะไม่ได้ออกมาเป็นมติสภาคือ มีการขอปรับสัดส่วน ส.ส.เขต กับ ปาร์ตี้ลิสต์ เป็น 350 ต่อ 150 เนื่องจากต้องการเพิ่มความสำคัญของ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ที่เน้นการขับเคลื่อนเชิงนโยบาย กฎหมาย ส่วนเรื่องพื้นที่ควรเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มาก, มีการนำเสนอคะแนนขั้นต่ำของการคำนวณ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ ว่า พรรคขนาดจิ๋วที่จะได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ต้องได้คะแนนรวม 1% ของคะแนนผู้มีสิทธิ์ออกเสียงเลือกตั้ง จากเดิมที่รัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดที่ 5% ซึ่งมีผลกีดกันพรรคจิ๋วจำนวนมาก อย่างไรก็ตาม ร่างแก้ไขหนนี้ไม่กำหนดสัดส่วนขั้นต่ำเอาไว้เลยซึ่งอาจทำให้เกิด ‘เบี้ยหัวแตก’ เกิดพรรคเล็กพรรคน้อยจำนวนมากในสภา
- หลังจากนี้อีก 15 วัน ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญว่าด้วยระบบเลือกตั้งนี้จะเข้าสู่การพิจารณาวาระ 3 หากผ่านก็เป็นอันว่า การเลือกตั้งครั้งหน้า ความท้าทายจะอยู่ที่การสู้กันระหว่างพรรคใหญ่ พรรคขนาดกลางที่ไม่มีฐานส.ส.เขตมากนักจะมีโอกาสน้อยที่จะขยายจำนวน ส.ส.
