สัปดาห์ก่อนในการประชุม ครม. นายกฯ มีข้อสั่งการให้ทบทวนคำสั่ง/ประกาศ คสช.ที่ยังบังคับใช้อยู่ว่าฉบับไหนยังจำเป็น ฉบับไหนควรยกเลิก โดยเฉพาะคณะกรรมการที่ คสช. แต่งตั้ง 178 ชุด โดยให้คณะกรรมการกฤษฎีกาหารือร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แล้วส่งข้อมูลกลับมาที่ ครม. ภายใน 9 ต.ค.นี้

พิชิต ชื่นบาน ที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี โพสต์ข้อความผ่านเพจเฟซบุ๊ก ระบุถึง 'ทิศทางการยกเลิกประกาศ หรือคำสั่ง คสช. ที่ยังมีผลบังคับใช้ในปัจจุบัน' ยาว 5 หน้า มีข้อมูลที่ดังนี้

เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2455 คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้มีการทบทวนประกาศ คำสั่ง คสช. และคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ยังมีผลบังคับใช้ในปัจจุบัน โดยมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง พิจารณาทบทวนความจำเป็นเหมาะสมของประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับต่างๆ ที่ยังคงมีผลบังคับใช้ในปัจจุบัน โดยหากประกาศหรืือคำสั่งใดสมควรให้คงมีผลบังคับใช้อยู่ต่อไป หรือสมควรยกเลิก ให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกานำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาโดยด่วน ภายในวันที่ 9 ตุลาคม 2566

ประกาศหรือคำสั่ง คสช. เป็นผลสืบเนื่องจากการยึกอำนาจปกครองที่คณะรัฐประหารซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ ได้ออกประกาศหรือคำสั่งขึ้นใช้บังคับในช่วงการยึดอำนาจปกครอง โดยอ้่างเหตุผลเพื่อให้บ้านเมืองสงบเรียบร้อยเป็นปกติสุข จนกว่าจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญตามครรลองของการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หากนับย้อนกลับไปเมืื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 ซึ่งเป็นวันที่ คสช. ทำการยึดอำนาจการปกครอง จนถึงวันที่ 22 กรกฎาคม 2557 ซึ่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 นับได้ว่า ช่วงเวลาดังกล่าว คสช. มีฐานะเป็นรัฏฐาธิปัตย์ เนื่องจากเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ โดยไม่มีรัฐธรรมนูญ รัฐสภา และคณะรัฐมนตรี หรือข้อจำกัดการใช้อำนาจตามกฎหมายใด

นอกจากนี้ ยังได้ออกประกาศหรือคำสั่งต่างๆ อีกมากมาย เพื่อใช้บังคับในช่วงระยะเวลาดังกล่าว แม้ภายหลังจะใมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) 2557 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 แต่หัวหน้า คสช. ยังคงมีประกาศหรืือคำสั่งต่างๆ ออกมาใช้บังคับอย่างต่อเนืื่อง อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2557 มาตรา 44 และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน 2560 มาตรา 265

หากลองไล่เรียง ค้นหาข้อมูลจากแหล่งต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับประกาศและคำสั่ง พบว่ามีจำนวนตัวเลขสูงจนน่าตกใจ โดยมีจำนวนมากถึง 456 ฉบับ ทั้งนี้ อาจแบ่งประเภทของประกาศหรือคำสั่งแต่ละฉบับได้ ดังนี้

1. ประกาศ คสช. ซึ่งมีสถานะการบังคับใช้เป็นกฎหมาย จำนวน 132 ฉบับ
2. คำสั่ง คสช. ที่ไม่ใช่เป็นการออกกฎเกณฑ์ที่มีผลบังคับใช้เป็นการทั่วไป จำนวน 324 ฉบับแบ่งออกเป็นคำสั่งที่เกี่ยวกับทางการบริหาร โยกย้าย เรียกคนมารายงานตัว จำนวน 166 ฉบับ คำสั่งที่เป็นของหัวหน้า คสช. ที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) มาตรา 44 จำนวน 158 ฉบับ

ประกาศหรือคำสั่งจำนวน 456 ฉบับนี้ ภายหลังได้มีประกาศหรือคำสั่งยกเลิกไปบางส่วน หรืือยกเลิกเพราะภารกิจเสร็จสิ้น หรือสิ้นผลไปในตัวเอง จำนวน 246 ฉบับ

โดยครั้งล่าสุด เมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม 2562 มีคำสั่งหน้าหน้า คสช. ที่ 9/ 2562 ให้ยกเลิกประกาศ คสช. จำนวน 32 ฉบับ คำสั่ง ยกเลิกคำสั่ง คสช. จำนวน 29 ฉบับ และยกเลิกคำสั่ง คสช. จำนวน 17 ฉบับ รวม 78 ฉบับ

ปัจจุบัน ยังคงเหลือประกาศและคำสั่ง คสช. จำนวน 132 ฉบับ โดยจำนวนนี้บางส่วนอยู่ระหว่างการจัดทำกฎหมายใหม่ขึ้นใช้บังคับแทน และเมื่อจัดทำกฎหมายเสร็จแล้ว จะส่งผลให้มีการยกเลิกประกาศหรือคำสั่งที่เกี่ยวข้องไปในตัว อย่างไรก็ตาม ตัวเลขจำนวนประกาศหรือคำสั่งที่ชัดเจนที่อาจต้องรอผลการสรุปจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งน่าจะมีความชัดเจนภายใน 9 ตุลาคม 2566 นี้

สำหรับทิศทางที่ในการยกเลิิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมประกาศหรือคำสั่งของ คสช. และหัวหน้า คสช. ว่าสมควรให้คงมีผลบังคับใช้อยู่ต่อไป หรือสมควรยกเลิก หรือแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่อย่างไรนั้น ต้องอาศัยหลักเกณฑ์ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 279 มาพิจารณาว่าประกาศหรือคำสั่งที่ยังมีผลใช้บังคับในปัจจุบัน มีสถานะที่มีเนื้อหามุ่งหมายใช้บังคับเป็นกฎหมาย หรือเป็นเพียงการแจ้งข้อความหรือข่าวสารให้ประชาชนทราบ หรือเป็นเพียงการแต่งตั้งคณะกรรมการต่างๆ ให้ทำหน้าที่ อันเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร เพราะหากประกาศหรือคำสั่งใดมีสถานะการบังคับใช้กฎหมาย การจะยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมประกาศหรืือคำสั่งดังกล่าว ต้องกระทำเป็นพระราชบัญญัติ แต่หากมีลักษณะเป็นการมใช้อำนาจทางบริหาร ย่อมสามารถกระทำได้โดยคำสั่งนายกฯ หรือมติ ครม.

นอกจากนี้ สิ่งสำคัญอีกประการคือ ต้องพิจารณาให้รอบคอบว่า ประกาศหรือคำสั่งดังกล่าว ยังมีความเหมาะสมและจำเป็นอยู่ในปัจจุบันหรือไม่

โดยแนวทางการพิจารณาทบทวนถึงความจำเป็น ความเหมาะสมของประกาศหรือคำสั่งดังกล่าว สามารถใช้แนวทางตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 30/2563 เรื่อง ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ 29/2557 เรื่องให่้บุคคลมารายงานตัวตามคำสั่ง คสช. ลงวันที่ 24 พฤษภาคม 2557 และประกาศ คสช. ฉบับที่ 41/2557 เรืื่อง กำหนดให้การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่งเรียกให้บุคคลมารายงานตัว เป็นความผิด ลงวันที่ 26 พฤษภาคม 2557 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 4 มาตรา 26 มาตรา 27 มาตรา 29 หรือไม่ มาเป็นหลักเกณฑ์ได้

โดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ดังกล่าวนี้ ได้วางหลักเกณฑ์ที่สำคัญประการหนึ่งว่า

"การพิจารณากฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้นั้น ย่อมต้องพิจารณาสภาพการณ์ของเหตุการณ์บ้ารเมืองตลอดจนวิถีการดำเนินชีวิตของประชาชนในขณะที่มีการตรากฎหมาย และในขณะที่ใช้บังคับกฎหมายประกอบกัน ทั้งนี้ เมื่อยามที่บ้านเมืองปกติสุข การใช้ชีวิตของปัจเจกบุคคลย่อมแตกต่างไปจากสถานการณ์ดังกล่าว โดยเฉพาะหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 รัฐธรรมนูญได้รับรองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลไว้"

ผลสุดท้าย คำวินิจฉัยนี้ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ประกาศ คสช. ทั้งสองฉบับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 และมาตรา 29 วรรคหนึ่ง

สุดท้ยนี้ เพื่อให้เห็นทิศทางในการยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมประการหรือคำสั่ง คสช. และหัวหน้า คสช. ว่าสมควรให้คงมีผลใช้บังคับอยู่ ดังนี้

1. ประกาศหรือคำสั่งของ คสช.ที่มีสถานะการยังคับใช้เป็นกฎหมาย เช่น

(1) ประกาศ คสช. ที่ 83/2557 เรื่องการดำเนินการเกี่ยวกับเครืื่อเล่นเกมที่สามารถใช้หรือนำมาประกอบเพื่อใช้เล่นการพนัน

(2) คำสั่ง คสช. ที่ 22/2558 เรื่อง มาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการแข่งรถยนต์และรถจักรยานยนต์ในทาง และการควบคุมสถานบริการหรือสถานประกอบการที่เปิดให้บริการในลักษณะที่คล้ายกับสถานบริการ

(3) คำสั่ง คสช. ที่ 27/2559 เรื่อง มาตราการป้องกันและแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนจากการจุดและปล่อยบั้งไฟ พลุ ตะไล โคมลอย โคมไฟ โคมควัน หรือวัตถุอื่นใดที่คล้ายคลึงกัน

(4) คำสั่ง คสช. ที่ 60/2559 เรื่อง มาตรการป้องกันการนำช้างป่า มาสวมสิทธิเป็นช้างบ้าน

(5) คำสั่ง คสช. ที่ 6/2562 เรื่อง มาตรการส่งเสริมและพัฒนามาตรฐานการประกอบธุรกิจโรงแรมบางประเภท เป็นต้น

การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติม ประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เช่น "คำสั่ง คสช. ที่ 22/2558 เรื่อง มาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการแข่งรถยนต์และรถจักรยานยนต์ในทาง และการควบคุมสถานบริการหรือสถานประกอบการที่เปิดให้บริการในลักษณะที่คล้านกับสถาน" คำสั่งดังกล่าวมีทั้งหมด 10 ข้อ เมื่อพิจารณารายละเอียดในแต่ละข้อจะพบว่า ในข้อ 4 กำหนดไว้ว่า

"ห้ามมิให้ผู้ประกอบการสถานบริการหรือสถานประกอบการที่เปิดในลักษณะคล้ายสถานบริการ กระทำความผิดตามหลักเกณฑ์ที่คำสัั่งดังกล่าวได้กำหนดไว้ เช่น ยินยอมปล่อยปละละเลยให้ผู้ที่มีอายุต่ำกว่า 20 ปี บริบูรณ์เข้าไปใช้บริการ ขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ให้แก่เด็กอายุต่ำกว่า 20 ปีบริบูรณ์ เปิดสถานบริการหรือสถานประกอบการที่มีลักษณะคล้ายสถานบริการเกินกว่าเวลาที่กฎหมายกำหนด ขายแอลกอฮอล์เกินเวลาที่กฎหมายกำหนด หรือยินยอมให้มีการพกพาอาวุธเข้าไปในสถานบริการ หรือสถานประกอบการที่เปิดในลักษณะคล้ายสถานบริการ ซึ่งหากพบว่าผู้ประกอบการฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่คำสั่งกำหนด ให้ผู้มีอำนาจตามกฎหมายสั่งปิดสถานบริการหรือสถานประกอบการที่เปิดในลักษณะคล้ายสถานบริการ โดยการเพิกถอนใบอนุญาตให้ประกอบกิจการและกำหนดให้คำสั่งเพิกถอนดังกล่าวเป็นที่สุด"

กรณีดังกล่าวอาจต้องพิจารณาว่า การกำหนดให้ผู้มีอำนาจสั่งปิดสถานบริการหรือสถานประกอบการ โดยการเพิกถอนใบอนุญาตและกำหนดให้คำสั่งเพิกถอนดังกล่าวเป็นที่สุดนั้น เป็นการจำกัดเสรีภาพในการประกอบอาชีพของบุคคลตามรัฐธรรมนูญมาตรา 40 หรือไม่ เพราะการกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวมีลักษณะเป็นการจัดระเบียบการประกอบอาชีพที่รัฐธรรมนูญมาตรา 40 วรรคสอง ให้กระทำได้ แต่การจัดระเบียบการประกอบอาชีพต้องกระทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งการตรากฎหมายเพื่อจัดระเบียบการประกอบอาชีพต้องไม่มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิิบัติ ไม่สร้างเงื่อนไขในลักษณะที่จะนำไปสู่การจำกัดเสรีภาพในการประกอบอาชีพของบุคคลทั่วไป ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 22/2558 ในข้อ 4 นี้ อาจเป็นการจำกัดเสรีภาพในการประกอบอาชีพของบุคคลที่มากเกินไป และไม่ได้ให้สิทธิผู้ประกอบการในการโต้แย้ง อุทธรณ์ คัดค้าน คำสั่งดังกล่าว ซึ่งมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 2539 นอกจากนี้ พระราชบัญญัติสถานบริการ 2509 ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะ ได้ให้อำนาจเจ้าพนักงานเจ้าหน้าที่ในการดำเนินการเพิกถอนใบอนุญาต กรณีพบว่าผู้ประกอบการฝ่าฝืนละเลยไม่ปฏิบัติตามกฎหมายไว้อยู่แล้ว ด้วยเหตุนี้ กรณีคำสั่งดังกล่าวในข้อ 4 จึงอาจมีความซ้ำซ้อนกับกฎหมายที่มีการบังคับใช้อยู่แล้วในปัจจุบัน

2. ประกาศหรือคำสั่งของ คสช. ที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร เช่น

(1) ประกาศ คสช. ฉบับที่ 63/2557 เรื่อง นโยบายเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมของรัฐ

(2) คำสั่ง คสช. ที่ 110/2557 เรื่อง การแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาของ คสช. ด้านโครงสร้างพื้นฐานการคมนาคม

(3) คำสั่ง คสช. ที่ 175/2557 เรื่อง การแต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าว

(4) คำสั่ง คสช. ที่ 176/2557 เรื่อง แต่งตั้งคณะอนุกรรมการจัดทำบัญชีข้าวคงเหลือของรัฐ เป็นต้น

การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมประกาศหรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหารนี้ สามารถยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมโดยคำสั่งของนายกรัฐมนตรี หรือมติ ครม. ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 279 วรรคหนึ่ง

เนื่องจากประกาศหรือคำสั่งดังกล่าว มิได้มีลักษณะเป็นการกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ทั้งนี้ อาจดำเนินการโดยให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เสนอเหตุผลและความจำเป็นมายัง ครม. เพื่อพิิจารณาทบทวนก่อนว่า ประกาศหรือคำสั่งดังกล่าวยังมีความจำเป็นอยู่หรือไม่ หากไม่มีความจำเป็น ครม. สามารถยกเลิกได้ หรือในกรณีที่ต้องการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบหรืออำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ก็สามารถดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมได้

ตัวอย่างเช่น คำสั่ง คสช. ที่ 110/2557 เรื่อง การแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาของ คสช. ด้านโครงสร้างพื้นฐานการคมนาคม ระบุว่า

"ให่้มีคระกรรมการที่ปรึกษาของ คสช. ด้านโครงสร้างพื้นฐานการคมนาคม ประกอบด้วย หัวหน้า คสช. เป็นประธานกรรมการ, รองหัวหน้า คสช. และหัวหน้าฝ่ายเศรษฐกิจของ คสช. รองประธานกรรมการ, รองหัวหน้าฝ่ายเศรษฐกิจ คสช. เป็นกรรมการ"

กรณีดังกล่าวจะเห็นได้ว่า มีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ใน คสช. เป็นกรรมการ ซึ่งสมควรปรับปรุงแก้ไขเพื่อให้นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องมารับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้ดำรงตำแหน่งใน คสช. ต่อไป เพื่อป้องกันความสับสนในการปฏิบัติหน้าที่ หรือหากเห็นว่า คณะกรรมการดังกล่าวหมดความจำเป็น ก็ควรยกเลิกคำสั่งดังกล่าวเสีย

กล่าวโดยสรุป

การที่คณะรัฐมนตรีมีแนวทางที่จะทบทวนประกาศหรือคำสั่งของ คสช. และหัวหน้า คสช. ที่ยังมีผลใช้บังคับในปัจจุบัน ที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครองไว้ โดยหลักการแล้วย่อมเป็นเรื่องที่ดี และความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายแล้ว เพราะ

1. รัฐธรรมนูญ มาตรา 77 ที่บัญญัติว่า รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิก หรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็น หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้า เพื่อไม่ให้เป็นภาระต่อประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงกฎหมายต่างๆ ได้โดยสะดวก และสามารถเข้าใจไกฎหมายได้ง่าย เพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง
2. สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ
3. สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 279 วรรคแรก ตอนท้าย "...การยกเลิก หรือแก้ไขเพิ่มเติมประกาศหรือคำสั่งดังกล่าว ให้กระทำเป็นพระราชบัญญัติ เว้นแต่ประกาศ หรือคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมให้กระทำโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรี หรือมติ ครม. แล้วแต่กรณี